Guide de formation PIDESC - Annexe B: Résumé du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels

Source: Canadian Human Rights Foundation / Fondation canadienne des droits de la personne, International Human Rights Training Program Manual, 2005.

Aperçu

Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) a été adopté par l'Assemblée générale de l'ONU le 16 décembre 1966 est entré en vigueur le 3 janvier 1976.Au 8 décembre 2009, 160 États étaient devenus parties au Pacte;

Source: Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels

Au contraire des droits civils et politiques, les droits économiques, sociaux et culturels sont souvent considérés avec « suspicion, prudence et scepticisme ». Ils sont même parfois « traités comme des éléments négligeables ». Dans le domaine des droits humains, les gouvernements et les ONU n'accordent qu'un statut secondaire aux droits économiques, sociaux et culturels.

Cependant, les droits économiques, sociaux et culturels sont inséparables des droits humains. Premièrement, les droits ESC ont une valeur intrinsèque. Ils étendent la liberté de mener une vie à laquelle on tient. Le potentiel humain peut s'exprimer à travers les droits civils et politiques, mais le développement de ce potentiel nécessite des conditions sociales et économiques adéquates. Le concept de dignité humaine est la base des droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels. Ces droits ne peuvent ni être alloués ni être confisqués. La dignité humaine est bafouée quand les droits civils et politiques et les droits économiques, sociaux et culturels ne sont pas garantis. Deux éléments communs relient les deux groupes de droits: la sécurité et l'égalité. La sécurité humaine comprend la sécurité socio-économique et l'égalité devant la loi comprend l'égalité des chances.

Le développement du droit international des droits humains a montré l'indivisibilité des droits civils, politiques et économiques et des droits sociaux et culturels. Par exemple, la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes et la Convention relative aux droits de l'enfant comprennent la protection de ces deux groupes de droits.

Violations des droits économiques, sociaux et culturels

La notion de violation appliquée rigoureusement aux droits civils et politiques n'est d'habitude pas utilisée pour les droits économiques, sociaux et culturels. Le Comité sur les droits économiques, sociaux et culturels a développé le concept d'« obligations fondamentales minimum », en grande partie pour repousser l'argument selon lequel les obligations ne peuvent pas être remplies en raison d'un manque de ressources. Le Comité a déclaré que chaque État doit respecter certaines obligations fondamentales de façon à satisfaire au minimum chacun des droits du Pacte. Le Comité a précisé qu'un État partie «dans lequel, par exemple, nombreuses sont les personnes qui manquent de l'essentiel, qu'il s'agisse de nourriture, de soins de santé primaires, de logement ou d'enseignement, est un État qui, à première vue, néglige les obligations qui lui incombent en vertu du Pacte ».

On peut donc dire que le fait de ne pas répondre aux obligations fondamentales constitue une violation des droits stipulés dans le Pacte. Cependant, la notion de violations des droits économiques, sociaux et culturels doit être davantage précisée. Un groupe d'experts reconnus en droit international a développé des principes connus sous le nom de Principes de Limburg. Ces principes fournissent un cadre de travail de base dans lequel on peut développer la notion de violation des droits économiques, sociaux et culturels. Selon les Principes de Limburg, « l'inobservation, par un État partie, d'une obligation contenue dans le Pacte est, aux termes du droit international, une violation du Pacte ».

Pour déterminer ce qui constitue l'inobservation d'une obligation, il faut garder à l'esprit que le Pacte accorde aux États parties une certaine liberté dans le choix des moyens qu'ils adoptent pour réaliser leurs objectifs, et que des facteurs indépendants de leur contrôle raisonnable peuvent avoir des conséquences négatives sur leur capacité à appliquer des droits particuliers.

Un État sera en violation du Pacte, inter alia, si:

• il ne prend pas une mesure qu'il est obligé de prendre en vertu du Pacte;
• il ne supprime pas rapidement les obstacles qu'il a l'obligation de supprimer pour permettre le plein exercice d'un droit;
• il n'applique pas immédiatement un droit qu'il doit appliquer immédiatement en vertu du Pacte;
• il n'atteint volontairement pas la norme minimale internationale généralement acceptée quant au respect d'un droit, alors qu'il est dans ses pouvoirs de l'atteindre;
• il pose des limites à un droit reconnu dans le Pacte autres que celles qui sont conformes à ce que précise le Pacte;
• il retarde délibérément ou bloque la réalisation progressive d'un droit, à moins qu'il n'agisse dans le cadre des limites permises par le Pacte, ou à moins qu'il ne le fasse en raison d'un manque de ressources ou de force majeure;
• il ne soumet pas les rapports requis par le Pacte.

Mécanisme de surveillance

Le Comité sur les droits économiques, sociaux et culturels a été créé en 1985 et est composé de 18 membres indépendants qui siègent à titre personnel, et non en tant que représentants de gouvernement.

La première fonction du Comité est de surveiller l'application du Pacte par les États parties. Selon les articles 16 et 17 du Pacte, les États parties s'engagent à présenter des rapports périodiques au Comité: dans les deux ans suivant l'entrée en vigueur du Pacte, et ensuite une fois tous les cinq ans. Les rapports doivent porter sur les mesures d'ordre législatif, judiciaire, et autres qu'ils ont prises pour assurer l'exercice de droits contenus dans le Pacte. Les États parties doivent également fournir des renseignements détaillés sur les progrès accomplis relativement au respect des droits, et sur les domaines dans lesquels des difficultés particulières ont été éprouvées. Le Comité a aidé les États parties à soumettre leurs rapports en donnant 22 pages de directives détaillées précisant le type de renseignements dont le Comité a besoin pour vérifier si les États remplissent les obligations qui leur incombent en vertu du Pacte (accessible sur le site Web de l'ONU).

Le Comité peut également aider les États à remplir leurs obligations en faisant des suggestions et des recommandations dans le domaine législatif, de l'élaboration de politiques ou autres de façon à ce que les droits économiques, sociaux et culturels soient mieux garantis.

Le Comité a décidé en 1988 de commencer à préparer des « observations générales » sur les droits et les dispositions contenus dans le Pacte. L'objectif est, d'une part, d'aider les États parties à remplir leur obligation de faire des rapports et, d'autre part, de clarifier l'interprétation des articles du Pacte quant à leur visée, leur signification et leur contenu. Les Observations générales les plus récentes publiées par le Comité portent sur le droit au travail (Observation générale no 18), les droits de propriété intellectuelle (Observation générale no 17) et le droit égal des hommes et des femmes à la jouissance de tous les droits ESC (Observation générale no 16).

Le Comité a été le premier organe d'un traité à donner l'occasion aux organisations non gouvernementales (ONG) de soumettre des déclarations écrites et de faire des propositions orales portant sur des problèmes liés à l'exercice ou au non-exercice des droits contenus dans le Pacte.

Dispositions

Articles 2(2) et 3: Non-discrimination

L'article 2(2) et l'article 3 portent sur la non-discrimination. L'article 2(2) stipule, comme le font d'autres instruments, que les droits « seront exercés sans discrimination aucune fondée sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion, l'opinion politique ou toute autre opinion, l'origine nationale ou sociale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ». L'article 3 est par contre plus spécifique. Il assure « le droit égal qu'ont l'homme et la femme au bénéfice de tous les droits qui sont énumérés dans le présent Pacte ». Le concept de « réalisation progressive » ne s'applique pas à la clause de non-discrimination et à l???obligation d'assurer l'égalité entre les hommes et les femmes. Les États ont l'obligation de l'assurer immédiatement, et non progressivement. L'obligation d'assurer l'égalité des droits entre les hommes et les femmes comprend les actions positives pour éliminer les situations qui contribuent à la discrimination.

Dans la pratique, le Comité considère que la discrimination ne se limite pas aux critères inscrits dans le Pacte et qu'elle comprend la discrimination basée sur l'âge, l'état de santé ou l'incapacité. La clause de non-discrimination du Pacte couvre les actes discriminatoires des autorités publiques et des personnes privées.

Article 4: Limitations

L'article 4 du Pacte porte sur la clause de limitation. Le PIDESC, contrairement au PIDCP, n'accepte aucune dérogation. Cependant, l'article 4 stipule que les limitations imposées à la jouissance des droits devraient être « établies par la loi » et devraient avoir pour seul but de « favoriser le bien-être général dans une société démocratique ».

Article 2 (1): Obligation des États

L'article 2(1) du Pacte porte sur l'obligation des États parties dans le cadre du Pacte. Selon le Comité sur les droits économiques, sociaux et culturels, « l'article 2 est particulièrement important pour bien comprendre le Pacte et il doit être considéré comme étant étroitement lié à toutes les autres dispositions du Pacte. Il décrit la nature des obligations législatives générales que les États parties ont en vertu du Pacte ».

L'article 2(1) du Pacte stipule que:

« Chacun des États parties au présent Pacte s'engage à agir, tant par son effort propre que par l'assistance et la coopération internationales, notamment sur les plans économique et technique, au maximum de ses ressources disponibles, en vue d'assurer progressivement le plein exercice des droits reconnus dans le présent Pacte par tous les moyens appropriés, y compris en particulier l'adoption de mesures législatives ».

Les obligations des États parties sont donc mentionnées par l'utilisation des expressions « s'engage à agir », « au maximum de ses ressources disponibles », « assurer progressivement le plein exercice », et « par tous les moyens appropriés, y compris en particulier l'adoption de mesures législatives ».

Par contre, ces expressions ne sont pas utilisées dans le Pacte relatif aux droits civils et politiques. L'article 2(1) du PIDCP stipule que « les États parties au présent Pacte s'engagent à respecter et à garantir à tous les individus (...) les droits reconnus dans le présent Pacte ». On estime en général que le Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels n'est pas du même ordre que le Pacte relatif aux droits civils et politiques. Il est donc important de comprendre la signification des termes utilisés dans l'article 2(1) du PIDESC pour bien cerner les obligations imposées par le Pacte.

Obligation de comportement et obligation de résultat

Le Comité sur les droits économiques, sociaux et culturels a été très clair sur le fait que les obligations des États parties comprennent à la fois l'obligation de comportement et l'obligation de résultat. La Commission sur le droit international a élaboré ces deux catégories et le Comité s'y est référé pour préciser les obligations des États parties dans le cadre du Pacte.

L'obligation de comportement signifie qu'un État doit prendre des mesures spécifiques. Par exemple, interdire le travail forcé est une action qui illustre un comportement. L'obligation de résultat veut dire atteindre un certain résultat après l'application active de politiques et de programmes. Cependant, comportement et résultat ne peuvent pas être séparés. Le concept d'obligation de comportement et de résultat donne un outil efficace de surveillance de l'application des droits économiques, sociaux et culturels. Cela montre aussi qu'assurer l'exercice des droits économiques, sociaux et culturels est un processus dynamique impliquant une intervention à la fois immédiate et à long terme.

Signification de « s'engager à agir »

L'utilisation de l'expression « chaque État partie… s'engage à agir » dans l'article 2(1) du PIDESC est normalement interprétée comme impliquant une application progressive du Pacte. Cependant, il faut noter qu'une expression semblable est utilisée dans l'article 2(2) du PIDCP et dans l'article 2(1) de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Cette expression ne peut donc pas être interprétée comme impliquant une application progressive. En fait, le Comité sur les droits économiques, sociaux et culturels a précisé que, « alors que le plein exercice des droits pertinents peut être atteint progressivement, des mesures pour atteindre ce but doivent être prises dans un délai raisonnablement court après l'entrée en vigueur du Pacte pour les États concernés. De telles mesures devraient être volontaires et concrètes et doivent aider l'État à remplir les obligations reconnues dans le Pacte ».

Signification de « par tous les moyens appropriés, y compris en particulier l'adoption de mesures législatives »

Le Comité sur les droits économiques, sociaux et culturels a reconnu que les États doivent décider des moyens appropriés, pouvant dépendre du droit qui est appliqué. Cependant, le Comité a stipulé que « les rapports des États parties devraient indiquer non seulement les mesures qui ont été prises mais aussi les bases sur lesquelles elles sont considérées comme étant les plus appropriées dans les circonstances prévalentes ».

Dans cette interprétation donnée par le Comité, il est clair que l'expression « tous les moyens appropriés » est liée à la fois au comportement et au résultat. Un État partie ne peut se soustraire à ses obligations en se limitant simplement à affirmer que ses politiques ont pour but le développement économique et que la pauvreté et l'analphabétisme finiront bien par être éradiqués.

Quant à l'expression « adoption de mesures législatives », le Comité a déclaré que cela ne signifie absolument pas que les obligations d'un État partie s'arrêtent là. La simple existence de lois ne suffit pas à prouver que l'État partie remplit ses obligations dans le cadre du Pacte. Par exemple, en examinant le rapport canadien, un des membres du Comité a fait le commentaire suivant: « Quand les rapports se concentrent trop étroitement sur les aspects législatifs, on suspecte naturellement qu'il peut y avoir un écart entre le droit et la pratique ».

Le Comité a également souligné la nécessité d'apporter, en plus des lois, «des recours judiciaires au sujet de droits qui, selon le système juridique national, sont considérés comme pouvant être invoqués devant les tribunaux».

Signification de « assurer progressivement »

Il est en général admis que, en raison des ressources nécessaires à la réalisation des droits économiques, sociaux et culturels, l'exercice de ces derniers ne peut pas être assuré immédiatement. D'un autre côté, le Comité a stipulé que:

Le  fait que le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels prévoit une démarche qui s'inscrit dans le temps, autrement dit progressive, ne devrait pas être interprété d'une manière qui priverait l'obligation en question de tout contenu effectif. D'une part, cette clause permet de sauvegarder la souplesse nécessaire, compte tenu des réalités du monde et des difficultés que rencontre tout pays qui s'efforce d'assurer le plein exercice des droits économiques, sociaux et culturels; d'autre part, elle doit être interprétée à la lumière de l'objectif global, et à vrai dire de la raison d'être du Pacte, qui est de fixer aux États parties des obligations claires en ce qui concerne le plein exercice des droits en question. Ainsi, cette clause impose l'obligation d'œuvrer aussi rapidement et aussi efficacement que possible pour atteindre cet objectif .

Le Comité a fait clairement comprendre que « la réalisation progressive » n'est pas une clause échappatoire. Une telle interprétation donne aux militantes et aux militants une perspective conceptuelle importante contre la notion de « gradualisme » en politiques économiques. Cela signifie qu'assurer le bien-être social est un processus à long terme, graduel, dans lequel la croissance de l'économie profite à tout le monde. Cependant, la plupart du temps, la croissance devient une fin en elle-même, qu'elle présente des avantages sociaux ou non. La position du Comité semble être que le processus de croissance économique devrait être associé à la réalisation des droits humains.

Le Comité a aussi conclu que la « réalisation progressive » comprend non seulement l'amélioration continue mais aussi l'obligation d'assurer qu'il n'y ait aucun recul. Le Comité a stipulé que « toute mesure délibérément régressive (...) doit impérativement être examinée avec le plus grand soin, et pleinement justifiée par référence à la totalité des droits sur lesquels porte le Pacte, et ce en faisant usage de toutes les ressources disponibles ».

Signification du « maximum de ressources disponibles »

La notion selon laquelle les ressources économiques sont essentielles à l'application des droits économiques, sociaux et culturels a été utilisée pour justifier qu'ils soient considérés secondaires par rapport aux droits civils et politiques. Le Comité a reconnu l'importance que les ressources jouent quand il s'agit d'appliquer les droits, mais il ne considère pas la disponibilité des ressources comme une clause échappatoire. Par exemple, il a déclaré que « dans les cas où un nombre important de personnes vit dans la pauvreté et la faim, c'est à l'État de démontrer que l'incapacité à assurer un niveau de vie décent aux personnes concernées n'est pas de son fait ».

Le Comité a développé l'idée des « obligations fondamentales » pour réfuter l'argument selon lequel un manque de ressources empêche l'État de remplir ses obligations. Le Comité a déclaré que chaque État doit respecter certaines obligations fondamentales de façon à satisfaire au minimum chacun des droits du Pacte. Il a précisé que l'État partie « dans lequel, par exemple, nombreuses sont les personnes qui manquent de l'essentiel, qu'il s'agisse de nourriture, de soins de santé primaires, de logement ou d'enseignement, est un État qui, à première vue, néglige les obligations qui lui incombent en vertu du Pacte. (...) Pour qu'un État partie puisse invoquer le manque de ressources lorsqu'il ne s'acquitte même pas de ses obligations fondamentales minimum, il doit démontrer qu'aucun effort n'a été épargné pour utiliser toutes les ressources qui sont à sa disposition en vue de remplir, à titre prioritaire, ces obligations minimum ».

Le Comité a clairement affirmé que «même s'il est démontré que les ressources disponibles sont insuffisantes, l'obligation demeure, pour un État partie, de s'efforcer d'assurer la jouissance la plus large possible des droits pertinents dans les circonstances qui lui sont propres ». En outre, le Comité a stipulé que, «même en temps de grave pénurie de ressources, (...), les éléments vulnérables de la société peuvent et doivent être protégés grâce à la mise en œuvre de programmes spécifiques relativement peu coûteux ».

Avant-projet de protocole facultatif

Le Comité sur les droits économiques, sociaux et culturels a, lors de sa 15e session tenue à Genève du 18 novembre au 6 décembre 1996, achevé l'examen de l'avant-projet de protocole facultatif au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, qui accorde le droit aux individus et aux groupes de soumettre des communications (plaintes) relatives à la non-conformité au Pacte. L'élaboration de cet avant-projet de protocole facultatif a été recommandée en 1993 par la Conférence mondiale sur les droits de l'homme.

Le rapport du Comité sur ce thème (E/CN.4/1997/105) a été soumis pour examen à la Commission des droits de l'homme à sa 53e session tenue à Genève, du 17 mars au 25 avril 1997. Après la commande de rapports par un expert indépendant, en 2003, la Commission des droits de l'homme a créé un Groupe de travail à composition non-limitée (GTCNL) avec un mandat d'examiner les options concernant l'élaboration du Protocole facultatif. Le GTCNL s'est réuni pour la première fois du 23 février au 5 mars 2004. Les gouvernements et les représentants de la société civile ont également assisté à la réunion. Le GTCNL n'est pas arrivé à un consensus sur l'élaboration d'un protocole facultatif final à la réunion. Le mandat du GTCNL a été prolongé pour une période supplémentaire de deux ans par la Commission des droits de l'homme lors de sa session de 2004 du 15 mars au 23 avril 2004. La deuxième session du GTCNL a eu lieu du 10 au 21 janvier 2005; les gouvernements et les représentants de la société civile étaient aussi présents. L'avant-projet de protocole facultatif n'a pas encore été officiellement adopté par les organes pertinents de l'ONU. Les commentaires, suggestions, recommandations et observations sur l'avant-projet de protocole facultatif peuvent être envoyés au bureau du Haut-Commissariat des droits de l'homme à Genève (webadmin.hchr@unog.ch ou infodesk@ohchr.org).

Les droits du Pacte

• Article 1: Le droit de disposer de soi-même
• Article 6: Le droit au travail
• Article 7: Le droit de jouir de conditions de travail justes et favorables
• Article 8: Le droit de former des syndicats et de s'affilier au syndicat de son choix
• Article 9: Le droit à la sécurité sociale
• Article 10: La protection de la famille
• Article 11: Le droit à un niveau de vie suffisant (nourriture, logement, vêtements)
• Article 12: Le droit de jouir du meilleur état de santé physique et mentale
• Article 13: Le droit à l'éducation
• Article 15: Droits culturels, droits de propriété intellectuelle

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